AS TRÊS ECONOMIAS POLÍTICAS DO WALFARE STATE - IX
A despeito da ênfase que lhe dão tanto a economia política
clássica quanto o trabalho pioneiro de T. H. Marshall, o relacionamento entre
cidadania e classe social foi negligenciado tanto teórica quanto empíricamente.
Falando em termos gerais, a questão foi deixada de lado (supondo-se tacitamente
que o welfare statecria
uma sociedade mais igualitária) ou foi abordada estritamente em termos de
distribuição de renda ou então para saber se a educação promove a ascensão
social. Uma questão mais básica consiste em saber que tipo de sistema de
estratificação é promovido pela política social. O welfare state não é apenas um mecanismo que
intervém - e talvez corrija - a estrutura de desigualdade; é, em si mesmo, um
sistema de estratificação. É uma força ativa no ordenamento das relações sociais.
Tanto em termos comparativos quanto históricos é fácil identificar
sistemas alternativos de estratificação inscrustados nos welfare states. A tradição de ajuda aos pobres com a
assistência social a pessoas comprovadamente necessitadas, derivação
contemporânea da primeira, foi visivelmente planejada com o propósito de
estratificação. Ao punir e estigmatizar seus beneficiários, promove dualismos
sociais c por isso é um alvo importante de ataques por parte de movimentos de
trabalhadores.
O modelo de seguridade social promovido por reformistas
conservadores como Bismack e von Taffe também foi explicitamente uma forma de
política de classe. Na verdade, procurava conseguir dois resultados simultâneos
em termos de estratificação. O primeiro era consolidar as divisões entre os
assalariados aplicando programas distintos para grupos diferentes em termos de
classe e status, cada qual com um conjunto bem
particular de direitos e privilégios, que se destinava a acentuar a posição
apropriada a cada indivíduo na vida. O segundo objetivo era vincular as
lealdades do indivíduo diretamente à monarquia ou à autoridade central do
Estado. Esta era a motivação de Bismarck ao promover uma suplementação estatal
direta às pensões ou aposentadorias. Este modelo de corporativismo estatal foi
tentado principalmente em nações como a Alemanha, a Áustria, a Itália e a
França e resultou muitas vezes num labirinto de fundos previdenciários de status diferenciados.
De especial importância nesta tradição corporativista foi a instituição
de benefícios previdenciários particularmente privilegiados para o
funcionalismo público (Beamten). Este foi, em parte, um meio de
recompensar a lealdade ao Estado e, em parte, uma forma de demarcar o status social singularmente elevado deste
grupo. O modelo corporativista com diferenciação de status deriva principalmente da tradição
das antigas corporações. Os autocratas neo-absolutistas, como Bismarck, viam
nesta tradição uma forma de combater os crescentes movimentos de trabalhadores.
Estes movimentos foram tão hostis ao modelo corporativista quanto
à ajuda aos pobres - em ambos os casos por razões óbvias. Mas as primeiras
alternativas adotadas por trabalhadores não eram menos problemáticas do ponto
de vista da unificação dos trabalhadores numa única classe solidária. Quase
invariavelmente, o modelo adotado em primeiro lugar foi o de sociedades
auto-organizadas de ajuda mútua ou algo equivalente - projetos de ajuda mútua
ou bem-estar comum defendidos por sindicatos ou partidos. Isto não é de surpreender.
Os trabalhadores evidentemente desconfiavam de reformas promovidas por um
Estado hostil, e viam suas próprias organizações não só como bases para a
mobilização da classe, mas também como embriões de um mundo alternativo de
solidariedade e justiça, um microcosmo do paraíso socialista futuro. Apesar
disso, estas sociedades micro-socialistas tornaram-se muitas vezes guetos de
classe que mais dividiam que uniam os trabalhadores. A participação
restringia-se de forma bem típica às camadas mais fortes de classe
trabalhadora, e as mais fracas - que mais precisavam de proteção - eram
excluídas a maior parte das vezes. Em síntese, o modelo de sociedade fraternal
frustrou o objetivo de mobilização da classe trabalhadora.
O "gueto socialista" foi um obstáculo adicional quando
os partidos socialistas se encontraram formando governos e tendo de legislar as
reformas sociais pelas quais lutaram durante tanto tempo. Por razões políticas
de construção da coalizão e solidariedade mais ampla, seu modelo de bem-estar social
teve de ser refundido como bem-estar para "o povo". Daí os
socialistas passaram a adotar o princípio do universalismo; tomado dos
liberais, seu programa segue a linha do benefício uniforme democrático, com
rendimentos gerais financiados segundo o modelo Beveridge.
Como alternativa à assistência aos comprovadamente pobres e à
seguridade social corporativista, o sistema universalista promove a igualdade
de status. Todos os cidadãos são dotados de
direitos semelhantes, independente da classe ou da posição no mercado. Neste
sentido, o sistema pretende cultivar a solidariedade entre as classes, uma
solidariedade da nação. Mas a solidariedade do universalismo do benefício
uniforme pressupõe uma estrutura de classe historicamente peculiar, onde a
vasta maioria da população é constituída de "pessoas humildes" para
quem um benefício modesto, embora igualitário, pode ser considerado adequado.
Quando isso deixa de ocorrer, como acontece quando aumenta a prosperidade da
classe trabalhadora e surgem novas classes médias, o universalismo do benefício
uniforme promove o dualismo inadvertidamente, pois os que estão melhor de vida
voltam-se para o seguro particular e para a negociação de benefícios extras
para suplementar a modesta igualdade que julgam ser os padrões habituais de
bem-estar. Onde este processo se desenvolve (como no Canadá ou na
Grã-Bretanha), o resultado é que o espírito maravilhosamente igualitário do
universalismo se transforma num dualismo semelhante ao do estado de assistência
social: os pobres contam com o Estado e os outros com o mercado.
Não foi só o modelo universalista que teve de enfrentar o dilema
das mudanças na estrutura de classe; na verdade, todos os modelos históricos do welfare state depararam-se com esta questão. Mas
a resposta à prosperidade e ao crescimento da classe média variou, assim como o
resultado em termos de estratificação. A tradição do seguro corporativista
estava, de certo modo, melhor equipada para administrar expectativas novas e
maiores em relação ao bem-estar, pois o sistema existente dispunha de
facilidades técnicas para distribuir benefícios mais adequados. A reforma das
aposentadorias feita em 1957 por Adenauer na Alemanha foi pioneira neste
sentido. Seu objetivo confesso era restaurar diferenças de status diluídas por causa da incapacidade
do antigo sistema de previdência de proporcionar benefícios correspondentes às
expectativas. Isto foi feito passando-se simplesmente dos benefícios
classificados de acordo com 'as contribuições para benefícios classificados
segundo os ganhos, sem alterar a estrutura de distinção de status.
Em nações com um sistema de assistência social ou com um sistema
universalista do tipo de Beveridge, a opção foi entre o mercado e o Estado, no sentido
de proporcionar adequação e satisfazer as aspirações da classe média. Dois
modelos alternativos surgiram desta escolha política. O modelo típico da
Grã-Bretanha e da maior parte do mundo anglo-saxão é o de preservar no Estado
um universalismo essencialmente modesto e deixar que o mercado reine sobre as
crescentes camadas sociais que demandam benefícios previdenciários maiores.
Devido ao poder político destes grupos, o dualismo que surge daí não existe
apenas entre Estado e mercado, mas também entre as formas de transferência do welfare state: nestes países, um dos componentes
do gasto público com maior índice de crescimento é o subsídio para os chamados
planos previdenciários "privados". E o efeito político típico é a
erosão do apoio da classe média para o que é cada vez menos um sistema de
transferência universalista provida pelo setor público.
Outra alternativa tem sido buscar uma síntese entre universalismo
e adequação fora do mercado. Este caminho foi tomado nos países onde, por
mandato ou legislação, o Estado incorpora as novas classes médias num segundo e
luxuoso esquema de previdência relacionada com os ganhos - que pode estender-se
a todos - além da previdência mínima igualitária. Exemplos notáveis são a
Suécia e a Noruega. Ao garantir benefícios correspondentes às expectativas,
esta solução reintroduz desigualdades nos benefícios, mas bloqueia o mercado de
modo efetivo. Consegue assim preservar o universalismo e, além disso, mantém o
grau de consenso político necessário para conservar o apoio amplo e solidário
aos impostos elevados que este modelo de welfare
state requer.
Autor: Gosta Esping-Andersen
Professor do Departamento de Ciências Políticas e Sociais do Instituto Universitário Europeu de Florença
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