AS TRÊS ECONOMIAS POLÍTICAS DO WALFARE STATE - VI
Todo o modelo teórico precisa definir de algum modo o welfare state. Como saber se - e quando - um welfare state responde funcionalmente às
necessidades da indústria ou à reprodução e legitimação do capitalismo? E como
identificar o welfare state que corresponda às demandas que
teria uma classe trabalhadora mobilizada? Não podemos testar argumentos
conflitantes a não ser que tenhamos um conceito de uso geral do fenômeno a ser
explicado.
Um atributo notável de toda a literatura é sua falta de interesse
genuíno pelo welfare state enquanto tal. Os estudos sobre ele
têm sido motivados por interesses teóricos por outros fenômenos, como poder,
industrialização ou contradições capitalistas; o welfare state em si em geral tem recebido muito
pouca atenção conceitual. Se os welfare states diferem entre si, quais são essas
diferenças? E quando, na verdade, um Estado é um welfare state? Isso volta nossa atenção
diretamente para a questão original: o que é o welfare state?
Uma definição comum nos manuais é a de que ele envolve
responsabilidade estatal no sentido de garantir o bem-estar básico dos cidadãos.
Esta definição passa ao largo da questão de saber se as políticas sociais são
emancipadoras ou não; se ajudam a legitimação do sistema ou não; se contradizem
ou ajudam o mercado; e o que realmente significa "básico"? Não seria
mais apropriado exigir de um welfare
state que satisfaça mais que
nossas necessidades básicas ou mínimas?
A primeira geração de estudos comparativos começou com esse tipo
de conceituação. Supunham, sem muita reflexão, que o nível de despesas sociais
espelha adequadamente a existência de um welfare
state. A intenção teórica não
era de chegar realmente à compreensão do fenômeno, mas sim de testar a validade
de modelos teóricos conflitantes da economia política. Ao classificar as nações
de acordo com a urbanização, o nível de desenvolvimento econômico e a proporção
de velhos na estrutura demográfica, acreditava-se que os traços essenciais da
modernização industrial estavam devidamente considerados. Por outro lado, as
teorias interessadas no poder comparavam as nações de acordo com a força dos
partidos de esquerda ou da mobilização de poder da classe trabalhadora.
É difícil avaliar as descobertas da primeira geração de
comparativistas, pois não há demonstrações convincentes de qualquer teoria em
particular. A escassez de nações para se fazer comparações estatísticas
restringe o número de variáveis que podem ser testadas ao mesmo tempo. Desse
modo, quando Cutright (1965) ou Wilensky (1975) acham que o nível econômico,
com seus correlatos demográficos e burocráticos, explica a maioria das
variações do welfare state nos "países ricos",
medidas relevantes de mobilização da classe trabalhadora ou abertura econômica
não estão incluídas. Suas conclusões em favor da "lógica do
industrialismo" são por isso postas em dúvida. E quando Hewitt (1977),
Stephens (1979), Korpi (1983), Myles (1984a) e Esping-Andersen (1985b)
argumentam em favor da tese da mobilização da classe trabalhadora, ou quando
Schmidt (1982; 1983) defende o neo-corporativismo e Cameron defende a abertura
econômica apresentam suas idéias sem testá-las realmente com explicações
alternativas plausíveis.7
A maioria desses estudos pretende explicar o welfare state. Mas o foco nos gastos
pode ser enganoso. Os gastos são epifenomenais em relação à substância teórica
dos welfare states. Além disso, a abordagem
quantitativa linear (mais ou menos poder, democracia ou despesas) contradiz a
noção sociológica de que o poder, a democracia ou o bem-estar social são
fenômenos relacionais e estruturais. Ao classificar os welfare state de acordo com os gastos, estamos
supondo que todos eles contam igualmente. Mas alguns welfare states, o austríaco, por exemplo, destinam
uma grande parte dos gastos a benefícios usufruídos por funcionários públicos
privilegiados. Em geral, não é isso que consideraríamos uma compromisso com a
solidariedade e cidadania social. Outros gastam desproporcionalmente com
assistência social aos pobres. Poucos analistas contemporâneos concordariam em
que uma tradição reformista de ajuda aos pobres qualifica um welfare state. Algumas nações gastam somas
enormes em benefícios fiscais sob a forma de privilégios tributários a planos
privados de previdência que favorecem principalmente as classes médias. Mas
essas despesas tributárias não aparecem na contabilidade. Na Grã-Bretanha, a
despesa social total aumentou durante o período do govenro Thatcher, mas
trata-se quase que exclusivamente de um aumento ocorrido em função de uma taxa
muito elevada de desemprego. Gastos baixos em certos programas podem indicar um welfare state comprometido mais seriamente com o
pleno emprego.
Therborn (1983) está certo ao afirmar que precisamos começar com
um conceito de estrutura do Estado. Que critérios usar para sabermos se - e
quando — um Estado é um welfare
state? Há três respostas a
esta questão. A proposta de Therborn é começar com a transformação histórica
das atividades do Estado. No mínimo, num welfare state genuíno, a maioria de suas
atividades rotineiras diárias devem estar voltadas para as necessidades de
bem-estar de famílias. Este critério tem conseqüências importantes. Quando
avaliamos a atividade rotineira simplesmente em termos de despesas e quadro de
funcionários, o resultado é que nenhum estado pode ser considerado um
verdadeiro welfare state até a década de 70 deste século, e
alguns Estados normalmente rotulados como tal não fazem jus a essa
classificação porque a maior parte de suas atividades rotineiras dizem respeito
à defesa, à lei e à ordem, à administração e coisas do gênero (Therborn, 1983).
Os cientistas sociais foram muito precipitados ao aceitar o status de welfare states apregoado pelas próprias nações.
Também foram precipitados ao concluir que, se programas sociais de tipo padrão
tinham sido introduzidos, o welfare
state havia nascido.
A segunda abordagem conceitual deriva da distinção clássica de
Richard Titmuss (1958) entre os welfare
state residuais e institucionais. No primeiro caso, o Estado só assume a
responsabilidade quando a família ou o mercado são insuficientes; procura
limitar sua prática a grupos sociais marginais e merecedores. O segundo modelo
destina-se a toda a população, é universalista, e personifica um compromisso
institucionalizado com o bem-estar social. Em princípio, procura estender os
benefícios sociais a todas as áreas de distribuição vital para o bem-estar
societário.
A abordagem de Titmuss fecundou uma variedade de novas
perspectivas na pesquisa comparativa do welfare
state: (Myles, 1984a; Korpi,
1980; Esping-Andersen e Korpi, 1984; 1986; Esping-Andersen, 1985b; 1987b). É
uma abordagem que força os pesquisadores a saírem da caixa preta dos gastos
para o conteúdo dos welfare
state:programas direcionados versus programas universalistas, as condições
de elegibilidade, o tipo de benefícios e serviços e, talvez o mais importante,
em que medida o nível de emprego e a vida profissional fazem parte da ampliação
dos direitos do cidadão. A mudança para tipologias do welfare state torna dificil a defesa de simples
classificações lineares do welfare
state. Conceitualmente,
estamos comparando tipos de Estados radicalmente diferentes.
A terceira abordagem consiste em selecionar teoricamente os
critérios com os quais julgar os tipos de welfare
state. Isto pode ser feito
comparando-se estes últimos com um modelo abstrato e então avaliar programas ou
welfare state como um todo
(Day, 1978; MyLes, 1984a). Mas isto é a-histórico e não apreende
necessariamente os ideais ou intenções que os agentes históricos tentaram
realizar com as lutas pelo welfare
state. Se o nosso objetivo é
testar teorias causais que envolvem agentes, devemos começar com as demandas
promovidas realmente pelos atores que consideramos críticos na história do
desenvolvimento do welfare
state. É difícil imaginar que
alguém fosse lutar por gastos per
se.
Autor: Gosta Esping-Andersen
Professor do Departamento de Ciências Políticas e Sociais do Instituto Universitário Europeu de Florença
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