ARCABOUÇO FISCAL: ESTUDO COMPARADO

 

Uma distinção importante num arcabouço fiscal é entre os princípios gerais e a parametrização, de acordo com o economista Manoel Pires, que, junto com outros colegas do IBRE-FGV (como Bráulio Borges e Carolina Resende), vem trabalhando intensamente no mapeamento das melhores práticas internacionais e no estudo das especificidades do caso brasileiro.
Pires deu especial atenção a alguns modelos de arcabouço fiscal, como o vigente na Nova Zelândia e uma proposta do FMI para os países da zona do euro. Mas ele ressalva que não se deve julgar o arcabouço que em breve será apresentado pelo ministro da Fazenda, Fernando Haddad, por uma comparação pura e simples com modelos de outros países, como o neozelandês, por exemplo.
Diferentes países e regiões têm as suas especificidades, como o "ponto de partida", isto é, a percepção de risco fiscal, normalmente associada ao tamanho e à trajetória da dívida pública, no momento em que o arcabouço é implantado.
Se um país é visto com muita desconfiança em termos de sustentabilidade da dívida pública, o seu espaço fiscal é bem menor, o que tem de estar refletido nos parâmetros do arcabouço fiscal. Já no caso de um país com trajetória percebida da dívida pública muito sólida, o espaço fiscal é maior, e os parâmetros também devem levar esse fato em conta.
Os princípios do arcabouço, porém, são mais comparáveis entre diferentes países. E, nesse caso, para Pires, vale a pena ter em mente sistemas como o neozelandês e a proposta do FMI, que ele considera como exemplos de algumas das melhores práticas internacionais, que podem ser adaptadas para outros países, como o Brasil.
Os princípios do arcabouço envolvem a definição de objetivos e de diretrizes gerais sobre como atingi-los. No caso da Nova Zelândia, da sugestão do FMI para a zona do euro e também no da Colômbia - numa tendência em termos dos arcabouços mais recentes -, leva-se em conta cenários da trajetória futura da dívida pública, e os riscos associados a essa trajetória.
A partir daí, definem-se parâmetros em termos de um limite de dívida que não se quer ultrapassar (que traz implícito o risco de se atingir um nível bem mais alto em caso de estresse e choques inesperados), e de metas como resultado fiscal ou limites de crescimento de despesa. O resultado fiscal ou o limite de despesa são os instrumentos pelos quais se busca cumprir o objetivo em relação à trajetória da dívida pública.
No caso da Nova Zelândia, o Tesouro, a partir dos seus cenários de trajetória da dívida e dos riscos envolvidos nesses cenários, faz uma sugestão pública de princípios e objetivos gerais depolítica fiscal para cada ciclo de governo (o equivalente a cada mandato no Brasil). O objetivo atual é de que a dívida pública líquida não ultrapasse 50% do PIB (a não ser para financiar projetos de alta qualidade), o que, se perseguido, minimiza as chances de que, num cenário muito adverso e com diversos choques desfavoráveis, ela ultrapasse 90% do PIB.
A partir desse objetivo, a recomendação para o atual governo é de que consiga levar o resultado fiscal nominal deficitário a uma posição de superávit ao longo deste ciclo de governo.
Já na Colômbia, a partir de um sistema análogo de projeção da dívida líquida e dos riscos associados a ela, formalizou-se um limite de dívida líquida de 50% do PIB, que minimiza o risco de o indicador ultrapassar 71% do PIB em caso de muito estresse e choques.
No caso da Colômbia, esses números estão inscritos em lei, enquanto na Nova Zelândia há mais flexibilidade, com revisão prevista a cada ciclo de governo.
Pires frisa que a flexibilidade é importante na medida em que o espaço fiscal de um país não é uma variável imutável no tempo. Ele muda conforme a percepção sobre a trajetória de crescimento do país, do juro real neutro e do apetite dos mercados para o risco, variáveis que influenciam o nível, a taxa de crescimento e a sustentabilidade da dívida pública.
Com as mudanças na percepção de sustentabilidade da dívida pública, os parâmetros do arcabouço também podem - e até devem - mudar.
Por outro lado, acrescenta o economista, os países têm níveis de desenvolvimento institucional distintos, e a Nova Zelândia, sobre a qual pesa muito menos desconfiança fiscal do que o Brasil, pode se dar ao luxo de mais flexibilidade. No caso brasileiro, Pires considera que vale a pena vincular o nível mais alto de risco na trajetória da dívida pública à parametrização de metas fiscais (sejam de despesa e/ou resultado primário) ano a ano, com possibilidade de revisão de tempos em tempos.
Um arcabouço fiscal naturalmente envolve outros aspectos, como cláusulas de escape para crises inesperadas (como a pandemia), que devem ser acompanhadas de regras para se voltar ao enquadramento anterior. No caso do Brasil, grande exportador de voláteis commodities, Pires tem preferência por um regime com algum elemento anticíclico.
Por outro lado, um bom arcabouço das contas públicas deve permitir que a responsabilidade fiscal seja perseguida e conquistada por governos com diferentes projetos políticos que tenham sido validados pelas urnas. Assim, é preferível que o governo, e não o arcabouço, decida se o objetivo fiscal será cumprido com corte de gastos ou aumento de impostos ou uma combinação dos dois.
A arte de formular um bom arcabouço, portanto, é a de definir princípios e objetivos que se adaptem, por meio da parametrização e revisões periódicas, não só a diferentes conjunturas em termos de percepção de risco fiscal, mas também a diferentes orientações políticas de sucessivos governos. E toda essa arquitetura, naturalmente, só terá serventia se de fato ancorar as expectativas fiscais e contribuir para a estabilidade macroeconômica.
Fernando Dantas é colunista do Broadcast (fojdantas@gmail.com)
Esta coluna foi publicada pelo Broadcast em 16/3/2023, quinta-feira.