AS TRÊS ECONOMIAS POLÍTICAS DO WALFARE STATE - XI

 

AS CAUSAS DOS REGIMES DE WELFARE STATE

Se os welfare states se agrupam em três tipos distintos de regime, estamos frente à tarefa muito mais complexa de identificar as causas das diferenças entre eles. Que poder atribuir à industrialização, ao crescimento econômico, ao capitalismo ou ao poder político dos trabalhadores ao considerar os tipos de regime? Uma primeira resposta superficial seria: muito pouco. As nações que estudamos são todas mais ou menos parecidas com relação a quase todas as variáveis, exceto a da mobilização da classe trabalhadora. E encontramos partidos e movimentos de trabalhadores muito poderosos em cada um dos três agrupamentos.

Uma teoria do desenvolvimento do welfare state deve obviamente reconsiderar suas hipóteses causais se quiser explicar os agrupamentos. A esperança de encontrar uma única e poderosa força causal deve ser abandonada: a tarefa é identificar efeitos de interação notáveis. Com base nos argumentos precedentes, três fatores em particular seriam importantes: a natureza da mobilização de classe (principalmente da classe trabalhadora); as estruturas de coalização política de classe; e o legado histórico da institucionalização do regime.

Como já notamos, não há absolutamente nenhuma razão que nos leve a acreditar que os trabalhadores venham a forjar automática e naturalmente uma identidade de classe socialista; e também não é plausível esperar que sua mobilização se pareça particularmente com a sueca. A verdadeira formação histórica das coletividades da classe trabalhadora varia, assim como seus objetivos, ideologia e capacidades políticas. Existem diferenças fundamentais tanto no desenvolvimento do sindicalismo quanto dos partidos políticos. Os sindicatos podem organizar-se por categorias ou em função de objetivos mais universais, podem ser religiosos ou leigos; e podem ser ideológicos ou dedicados ao sindicalismo integrado ao sistema. Quaisquer que sejam, afetam decisivamente a articulação das demandas políticas, da coesão de classe e do alcance da ação dos partidos dos trabalhadores. É claro que uma tese de mobilização da classe trabalhadora tem de prestar atenção à estrutura sindical.

A estrutura do sindicalismo pode ou não se refletir na formação de um partido dos trabalhadores. Mas em que condições poderíamos esperar certos resultados em termos de bem-estar social provenientes de configurações partidárias específicas? Muitos fatores conspiram para tornar praticamente impossível supor que qualquer partido trabalhista ou de esquerda chegue algum dia, sozinho, a estruturar um welfare state.

Deixando de lado as divisões religiosas e outras, somente em circunstâncias históricas extraordinárias é que um partido trabalhista sozinho disporia de uma maioria parlamentar por tempo suficiente para impor sua vontade. Já notamos que a classe trabalhadora tradicional quase nunca constituiu uma maioria eleitoral. Conclui-se daí que uma teoria da mobilização de classe deve ir além dos grandes partidos de esquerda.

É um fato histórico que a construção do welfare state dependeu da edificação de coalizões políticas. A estrutura das coalizões de classe é muito mais decisiva que as fontes de poder de qualquer classe tomada isoladamente.

O surgimento de coalizões alternativas de classe é, em parte, determinado pela formação da classe. Nas primeiras fases da industrialização, as classes rurais em geral constituíam isoladamente o maior grupo do eleitorado. Se os social-democratas queriam maiorias políticas, era aí que tinham de buscar aliados. Um dos muitos paradoxos da histórias é que as classes rurais foram decisivas para o futuro do socialismo. Onde a economia era dominada por famílias de pequenos proprietários com elevado coeficiente de capital, o potencial para se fazer uma aliança era maior do que nas economias dependentes de grandes aglomerados de trabalho barato. E onde os proprietários de terra eram politicamente articulados e bem organizados (como na Escandinávia), a capacidade de negociar acordos políticos era muitíssimo superior.

O papel dos proprietários de terra na formação das coalizões e, por conseguinte, no desenvolvimento de umwelfare state, é claro. Nos países nórdicos, verificaram-se as condições necessárias para uma ampla aliança verde-vermelho em prol de um welfare state com pleno emprego em troca de subsídios aos preços agrícolas. Isto vale para a Noruega e a Suécia em particular, onde a agricultura era extremamente precária e dependente do auxílio estatal. Nos Estados Unidos, o New Deal baseou-se numa coalizão semelhante (forjada pelo Partido Democrata), mas com a importante diferença de que o Sul, com uso intensivo de mão-de-obra, bloqueou um sistema de previdência social realmente universalista e se opôs a outros projetos de bem-estar social. A economia rural da Europa continental era, ao contrário, muito hostil a coalizões verde-vermelho. Muitas vezes, como na Alemanha e na Itália, grande parte da agricultura era intensiva em mão-de-obra e, por isso os sindicatos e partidos de esquerda era vistos como ameaça. Além do mais, as forças conservadoras do continente conseguiram incorporar os proprietários de terra em alianças "reacionárias", ajudando a consolidar o isolamento político dos trabalhadores.

A dominação política foi - até depois da Segunda Guerra Mundial - em grande parte uma questão de política das classes rurais. A edificação de welfare states neste período foi, portanto, ditada pelo tipo de força que conseguir atrair os proprietários de terra. A inexistência de uma aliança verde-vermelho não significa necessariamente a impossibilidade de reformas no âmbito do bem-estar social. Teve implicações, em vez disso, para determinar a força política que pôde dominar essas reformas. A Grã-Bretanha é uma exceção a essa regra geral, porque a importância política das classes rurais decaiu antes da virada do século. Dessa forma, a lógica da coalizão britânica deparou-se cedo com o dilema enfrentando mais tarde pela maioria das nações, qual seja, o fato de a camada ascendente dos white-collar constituir o ponto vital das maiorias políticas. A consolidação dos welfare states depois da Segunda Guerra Mundial passou a depender fundamentalmente de alianças políticas com as novas classes médias. Quanto à social-democracia, o desafio era sintetizar as demandas da classe trabalhadora e dos white-collar sem sacrificar o compromisso de solidariedade.

Como as novas classes médias desfrutaram - em termos históricos — de uma posição relativamente privilegiada no mercado, também tiveram bastante sucesso no sentido de satisfazer suas demandas previdenciárias fora do Estado e, quando funcionários públicos, de conseguir uma previdência social privilegiada. A segurança no emprego é tradicionalmente de tal ordem que o pleno emprego tem sido uma preocupação secundária. Por fim, qualquer programa de equiparação drástica de renda provavelmente vai enfrentar grande hostilidade da clientela de classe média. Tendo em mente estes elementos, poderíamos concluir que o surgimento das novas classes médias abortaria o projeto social-democrata e fortaleceria a fórmula liberal do welfare state.

As tendências políticas das novas classes médias têm realmente sido decisivas para a consolidação do welfare state. O papel desse grupo na modelagem dos três regimes de welfare state que descrevemos acima é claro. O modelo escandinavo baseou-se quase inteiramente na capacidade da social-democracia de incorporá-las num novo tipo de welfare state; o que proporciona benefícios correspondentes aos gostos e expectativas das classes médias, mas ainda assim preserva o universalismo de direitos. Na verdade, ao expandir os serviços sociais e o emprego público, o welfare state participou de forma direta na constituição de urna classe média instrumentalmente dedicada à social-democracia.

As nações anglo-saxônicas, ao contrário, preservaram o modelo residual de welfare state exatamente porque as novas classes médias não trocaram o mercado pelo Estado. Em termos de classe, a conseqüência é o dualismo. Owelfare state atende essencialmente a classe trabalhadora e os pobres. A previdência privada e os benefícios ocupacionais adicionais atendem as classes médias. Dada a importância eleitoral destas últimas, é lógico que houve resistência a maiores extensões das atividades do welfare state.

O terceiro regime, o da Europa Continental, também foi marcado pelas novas classes médias, mas de forma diferente. A causa é histórica. Desenvolvidos por forças políticas conservadoras, esses regimes institucionalizaram a lealdade da classe média à preservação tanto de programas de previdência social segregados ocupacionalmente quanto, em última instância, das forças políticas que os geraram. A grande reforma das aposentadorias de Adenauer em 1957 foi confessamente planejada para ressuscitar as lealdades da classe média.

Autor: Gosta Esping-Andersen

Professor do Departamento de Ciências Políticas e Sociais do Instituto Universitário Europeu de Florença

Prossegue em: CONCLUSÃO